(Artículo publicado en el numero 132 de la "Revista Economistas" de Septiembre 2012 del Colegio de Economistas de Madrid)
Resumen
Desde lo público y la academia se ha ido prestando una creciente atención al fenómeno emprendedor, de manera paralela a las transformaciones económicas vividas en el último tercio del siglo pasado; lo que viene a constatar el cambio de orientación operado en la política de apoyo empresarial de los países avanzados en la transición hacia la entrepreneurial economy. La materialización de esta intervención pública frente a los fallos de mercado –o gubernamentales- ha sido dispar en cuanto enfoque, instrumentos y resultados: en el caso español, se ha caracterizado por la existencia de un elevado número de iniciativas centradas en el nivel empresarial y la ausencia de una verdadera estrategia nacional dirigida a orquestarlas.
Palabras clave:
Emprendedores, entrepreneurial economy, creación de empresas, política de emprendedores.
Génesis y evolución de la política de emprendedores
El momento en que se puede considerar que nacieron las políticas públicas de promoción del emprendimiento varía según la propia definición de estas políticas que se adopte. Si se emplea una definición estricta, referida exclusivamente a actuaciones cuyo objeto es propiciar la aparición de emprendedores e impulsar la puesta en marcha de empresas, sólo en tiempos muy recientes puede hablarse de una verdadera actividad administrativa de esta naturaleza.
No obstante, en caso de que se parta de un concepto más laxo se comprobará que las primeras manifestaciones datan al menos de los años 501.
Mediante el análisis comparado de intervención pública de fomento empresarial en los países industrializados, se pueden identificar tres tipos de políticas:
- Política de PYMEs
- Política de Nuevas Empresas
- Políticas de Emprendedores
Se trata de orientaciones que han surgido en diferentes momentos desde la segunda mitad del siglo pasado de resultas de los esfuerzos vertidos por los gobiernos para acompañar el avance hacia la economía del conocimiento. Hay que precisar que la adopción de una nueva política en ningún caso ha supuesto el abandono de la anterior, sino su adaptación en algunas de sus materializaciones y su coexistencia en otras.
La política de PYMEs surge en la década de los 50, precisamente en los años dorados de la gran empresa cuando en Estados Unidos y en otros países industrializados se crean los primeros instrumentos estables de apoyo a los pequeños empresarios motivados por la creciente sensibilidad de la clase política hacia los propietarios de negocios y la situación de las minorías (Dennis, 2005; Blackford, 2003).
Los programas de fomento empresarial tienden a tener una importancia muy limitada y apuntan principalmente a ayudar a los empresarios más débiles a desarrollar su actividad y a facilitar a sectores desfavorecidos de la población el acceso a la condición de autoempleado. Los emprendedores, por tanto, son destinatarios de la nueva actividad gubernamental de promoción únicamente en la medida en que se hallen al frente de una empresa de reducida dimensión.
Las actuaciones se circunscriben a subvenciones, microcréditos, servicios de asesoramiento y otros instrumentos de alcance limitado, siendo sus destinatarios emprendedores y empresarios consolidados indistintamente.
La aparición de una política específicamente dirigida a la promoción del emprendimiento es para Audretsch y Thurik (2001), dos de los más renombrados especialistas en la materia, el resultado de la acomodación de la intervención pública en el sector empresarial a los cambios acontecidos en las palancas de competitividad y crecimiento en el último tercio del siglo pasado. Es a partir de entonces cuando empiezan a resquebrajarse los cimientos de lo que denominan managed economy, un planteamiento inspirado en las ideas de Chandler y Galbraith que concibe a la gran corporación como el puntal de la economía y considera que las PYMEs están condenadas indefectiblemente a la ineficiencia. La contribución de Birch a principios de los 70 acerca del dinamismo de la pequeña empresa en la creación de empleo en Estados Unidos sería la primera evidencia empírica que oradaría esta concepción.
De manera paralela a los procesos de redimensionamiento y deslocalización empresarial experiementados en el mundo occidental, la entrepreneurial economy empezaría a abrise paso. En el panorama económico dibujado por las crisis del petróleo, la creciente interdependencia económica y el espectacular desarrollo tecnológico, el conocimiento sustituye al capital como principal fuente de competitividad, lo que revaloriza la pequeña escala y supone una amenaza a la hegemonía de la multinacional. Debido a ello, la intervención gubernamental en el sector empresarial abandona gradualmente el carácter restrictivo: la actividad de control y aseguramiento del libre mercado, dominante hasta entonces, pierde protagonismo frente a la de fomento y promoción.
Los policymakers, apoyándose en las aportaciones de la investigación académica en el ámbito de la nueva economía, vieron en este contexto la conveniencia de desligar las actuaciones de apoyo al tejido empresarial emergente de las dirigidas a las empresas existentes. La intervención a favor de la creación de empresas se configura desde el principio como una política económica encaminada a elevar la competitividad y la innovación del tejido productivo, si bien no supone el cese de las actuaciones destinadas a favorecer el autoempleo que caracterizaban el anterior enfoque. La acción pública busca apoyar con medidas específicas a quienes están dando los pasos para sacar adelante una nueva empresa.
El objeto de la acción no es la dinámica emprendedora, sino la actividad empresarial de nuevo cuño. Bajo esta orientación, el propósito general de elevar el número de empresas es compatible con programas destinados a grupos sociales o profesionales concretos: investigadores, estudiantes universitarios y mujeres son los colectivos destinatarios más habituales. Los instrumentos de promoción se caracterizan por actuar principalemente en el plano de la organización empresarial: incubadoras empresariales, fondos de capital semilla, avales, incentivos para la constitución de spin-offs, entre otros.
Desde el cambio de siglo, son varios los trabajos de investigación que se hacen eco de la apertura de una nueva etapa en las políticas de fomento empresarial: Reynolds et al. (1999), Lundström y Stevenson (2001, 2002, 2005), Wennekers y Thurik (1999), Verheul et al.(2002), Audretsch et al. (2007)2. Es en estos momentos cuando surge la política de emprendedores en sentido estricto: la acción pública ya no se dirige exclusivamente a quienes han tomado la decisión de crear una empresa, sino que busca difundir la cultura emprendedora en el conjunto de la sociedad. Esta orientación estratégica comprende la actividad administrativa general, de forma que el alcance de las actuaciones públicas a favor del emprendimiento van mucho más allá de la órbita directa de los interesados, abarcando ámbitos como el sistema educativo, la cultura empresarial y los valores de la sociedad. El cometido de los gobiernos y la administración es auspiciar entornos que incrementen el flujo de nuevos emprendedores, junto con las condiciones que permitan a estos crear y desarrollar su empresa con éxito. En consecuencia, la política de emprendedores no es competencia de un organismo público o un ministerio concreto, sino de la administración en su conjunto.
Una de las características definitorias de esta estrategia es que la intervención pública incide en el nivel individual y en el del entorno, además de en el empresarial. Las actuaciones que se inscriben en esta política comprenden las previstas en las anteriores concepciones a las que se añaden otras destinadas a generar un ecosistema emprendedor: adaptación de currículos educativos para familiarizar a los alumnos con el espíritu empresarial, eliminación de barreras de entrada y salida en el sistema productivo, promover la presencia en los medios de comunicación de la cultura emprendedora, adaptar el marco fiscal a las necesidades de las empresas inicipientes, entre otras.
Un particularidad de esta política es que la acción administrativa trasciende el ámbito competencial de la administración central; los gobiernos buscan la participación activa de otros agentes tanto públicos (administraciones locales y regionales) como privados (multinacionales, entidades de la sociedad civil) en las fases de diseño y ejecución, a través de esquemas colaborativos que suponen la distribución de esfuerzos y costes en aras a la máxima eficiencia.
Cuadro 1
Evolución de la actividad de fomento empresarial
Fuente: Elaboración propia.
Los emprendedores como destinatarios de la actividad de fomento empresarial en España
En España la asunción de los planteamientos de la entrepreneurial economy en la política empresarial es relativamente tardía. Si se repasa la historia reciente no fue hasta bien entrada la década de los años 70 cuando se puso en marcha una intervención pública sistemática en beneficio de la pequeña empresa -el principal hito sería la creación del Instituto de la Mediana y Pequeña Empresa Industrial (IMPI); y las primeras medidas expresamente encaminadas a incrementar la natalidad empresarial se adoptaron casi tres décadas después, cuando los emprendedores pasaron a ser el colectivo objetivo de algunas de las actuaciones de la recién constituida Dirección General de la Pequeña y Mediana Empresa. En este sentido, la transferencia de las competencias del Ministerio de Comercio a la macrocartera de Economía y Hacienda supuso que por primera vez un centro directivo del Estado asumiera como objetivo incrementar el número de empresas que componen el tejido productivo, con independencia de su sector de actividad. Desde entonces, la administración central ha hecho un esfuerzo considerable por dotarse de una verdadera política de emprendedores. Un esfuerzo que ha tenido eco en las administraciones autonómicas y locales, ya sea en coordinación, colaboración o solapamiento con la estrategia estatal.
El resultado es que se han adoptado en relativamente poco tiempo un buen número de iniciativas que operan en el nivel de empresa de reciente constitución. La actuación en el terreno de la financiación es un claro exponente, ya que, por un lado, se encuentran las líneas ICO y de las sociedades de garantía recíproca que operan bajo el paraguas de CERSA, con una vocación generalista, y por otro, las entidades CDTI y ENISA, mucho más centradas en proyectos empresariales tecnológicos o innovadores.
La actividad pública ha comprendido otros campos: la simplificación administrativa (creación de Ventanillas Únicas Empresariales y puesta en marcha de la red CIRCE), la divulgación del espíritu emprendedor (introducción de la noción de empresa en los programas educativos mediante la LOCE, programa Emprendemos Juntos) e instrumentos específicos de promoción (acciones de formación, asesoramiento y alojamiento empresarial de los diferentes Centros de Apoyo a Emprendedores).
Sin embargo, a pesar de todas estas iniciativas los obstáculos que se interponen en el camino hacia una economía emprendedora siguen siendo muy importantes: restricciones al crédito (CSC, 2012), escaso emprendimiento innovador (GEM, 2011), alto porcentaje de emprendedores por necesidad frente a los de oportunidad (Alemany et al., 2011), menor participación de la población femenina en la actividad empresarial (GEM, 2011), trabas administrativas a la creación de empresas (Banco Mundial, 2012), actitud negativa o ambivalente hacia los empresarios (Círculo de Empresarios, 2010), baja preferencia por el trabajo por cuenta propia (Comisión Europea, 2009), débil difusión de la cultura emprendedora desde el sistema educativo (Comisión Europea, 2009; Alemany, 2011). Algunos de estos problemas se están agravando en el nuevo escenario económico –especialmente los relativos a la financiación-, lo que está privando al emprendimiento de su potencial anticíclico. De hecho, un estudio ha puesto de manifiesto que España es el país de la OCDE donde más ha caído la natalidad empresarial durante la crisis (UHY, 2011).
Una Política de Emprendedores en ciernes
El despliegue de actuaciones por parte de la administración ha tenido poco éxito en la promoción de la iniciativa empresarial en gran medida porque la mayor parte de los esfuerzos volcados han seguido respondiendo a una política de nuevas empresas en vez de a una auténtica política de emprendedores; hoy día, esta intervención sigue adoleciendo de un enfoque estratégico y transversal, lo que se manifiesta en la falta de actuaciones “ambientales” eficaces (North, 1990) y en la deficiente coordinación de los agentes implicados en su implementación.
En este sentido, la actividad pública ha puesto el acento en el plano empresarial, siguiendo un esquema similar al de la política de PYMEs –la denominación del centro directivo estatal competente es suficientemente ilustrativa a este respecto-, descuidando así los aspectos individuales y del entorno. Aunque se ha tratado de cubrir algunos aspectos propios de una aproximación más holística del fenómeno emprendedor, su materialización ha sido muy débil. Así, se han creado muchos instrumentos para ayudar al nuevo negocio a hacer frente a problemas concretos del entorno, pero no se ha logrado de manera efectiva atacar el origen de estos ni generar en el seno de la sociedad una cultura emprendedora que propicie el aumento del número y calidad de los emprendedores.
Por otra parte, como ocurre en otros ámbitos de la actividad administrativa, son notas características la dispersión institucional, la falta de coordinación y la escasez de puentes de colaboración con el sector privado. En este sentido, ya en 2005 el Consejo Económico y Social llamó la atención sobre la necesidad de elaborar una estrategia coordinada que unificara, integrara y vertebrara todas las actuaciones (CES, 2005). Cinco años después, la DGPYME (2010) identificó en España más de 2.500 plataformas públicas de apoyo a los emprendedores y sus responsables admitieron los graves inconvenientes que comporta esta complejidad institucional; en primer lugar para los futuros empresarios, por generar confusión ante la pluralidad de incentivos públicos; y en segundo lugar, para la propia actividad de promoción, pues la dispersión, las duplicidades y la falta de sinergias van en detrimento de su eficiencia. Ello refuerza los argumentos que llevan a Velasco a asegurar que nuestro país carece de una verdadera política de emprendedores, pues “la simple acumulación de programas no basta para configurar una política y, de hecho, podríamos llegar a la conclusión de que la convivencia de un número tan elevado de estos es precisamente el síntoma más inequívoco de su ausencia” (Velasco, 2007).
El dinamismo de la iniciativa emprendedora de alto potencial que se está registrando en países como Estados Unidos y Reino Unido, merced a los grandes programas nacionales de colaboración público privada (Startup Britain y Startup America), o el espectacular incremento en plena crisis de la natalidad empresarial en Francia resultante de la aplicación del Estatuto del Emprendedor parecen indicar que la política de emprendedores puede convertirse en un potente instrumento de reactivación económica si se configura adecuadamente. En este sentido, España estaría en condiciones mucho más favorables para abordar la ansiada recuperación si en lugar de haber perdido 560.000 empresarios en los últimos cuatro años, hubiese alcanzado en este tiempo, como en Francia, las cifras más altas de creación de empresas de su historia.
Pero hay razones para pensar que todavía se puede dar la vuelta a la situación. Y es que una de las pocas cosas positivas relacionadas con la economía que han acontecido en los últimos años es el aumento de la sensibilidad de la administración pública y los partidos mayoritarios hacia el emprendimiento como fuente de empleo, actividad y competitividad. Quienes tienen el coraje de alimentar, con sacrificio y talento, las actividades empresariales en el actual escenario han pasado por fin a formar parte de la agenda política, lo que es un paso fundamental en el avance hacia la entrepreneurial economy.
Sin embargo, el agravamiento de la crisis en los últimos meses y la austeridad que imponen las instituciones comunitarias y los mercados financieros pueden comprometer la implantación de las medidas requeridas para obrar el cambio hacia la política de emprendedores que tanto necesita nuestro país. A este respecto, la anunciada Ley de Emprendedores, un instrumento jurídico con capacidad para desplegar efectos a todos los sectores y niveles de actividad administrativa, constituye una gran esperanza con vistas a sentar las bases de una estrategia nacional de impulso de la iniciativa emprendedora. En este sentido, es imprescindible que no se frustre en el último momento esta iniciativa decisiva para apuntalar la maltrecha economía real por la irracionalidad de la economía financiera.
Notas
Bibliografía
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