martes, 23 de mayo de 2017

Caja de herramientas para las administraciones emprendedoras

(este artículo fue publicado originalmente en el número de abril de la Revista de Economía Aragonesa)
INTRODUCCIÓN
Los emprendedores son el vehículo por el cual las ideas se implementan y desempeñan un rol clave en la innovación, lo que les ha convertido en el principal agente de la nueva economía.
A este respecto existen pocas dudas en el ámbito académico, político e incluso en la opinión pública. No obstante, para llegar a esta afirmación se ha necesitado toda una nueva área de investigación en la ciencia económica que ha tomado por nombre su vocablo en inglés entrepreneurship.
Las externalidades positivas de las nuevas iniciativas empresariales están detrás del hecho de que las administraciones públicas hayan querido apoyar al colectivo emprendedor. Las sucesivas crisis, además, han impulsado estas políticas, pero también han acentuado la necesidad de resultados visibles en el corto plazo, desdeñándose -equivocadamente- las actuaciones más lentas de ecosistema en favor de programas de impulso a determinados colectivos.
Este artículo ofrece un sencillo marco teórico a políticos y administraciones, pero también a empresas, instituciones educativas y medios de comunicación para que acierten con sus actuaciones a favor de los emprendedores.
DESARROLLO
Para diversos autores los principales problemas que se encuentran los gestores públicos a la hora de aplicar políticas de apoyo a los emprendedores son tres. La ausencia de una teoría que aglutine todas las perspectivas del fenómeno emprendedor; la inexistencia de un consenso en la definición del término emprendedor y por último, la desconexión entre las políticas públicas y los fallos de mercado[1] que las causan. Estas cuestiones serán abordadas en este artículo a continuación.

I.              EL CAMPO DEL ENTREPRENEURSHIP

El entrepreneurship es un área de investigación enmarcada en las ciencias sociales que puede considerarse relativamente joven o que por lo menos no ha alcanzado su plenitud con importantes avances muy recientes.
De hecho, es muy difícil encontrar una traducción comúnmente aceptada del término al castellano. Es habitual el uso de denominaciones tan dispares como factor empresarial, función empresarial o iniciativa emprendedora. La tendencia de la literatura en habla hispana es el mantenimiento del vocablo en inglés entrepreneurship[2].
A pesar de que aún no existe un consenso sobre la definición de este campo de estudio, un gran número de investigadores coinciden en que la creación de nuevas empresas es una de las principales manifestaciones del entrepreneurship (Morales y Roig, 2005).

II.            LOS EMPRENDEDORES: SU DEFINICIÓN[3]

Existe una abundante literatura económica al respecto de la definición del emprendedor. Con el propósito de aclarar el concepto Sternberg y Wennekers (2005) identifican dos vertientes en la actividad emprendedora. Por un lado, se encuentra la ocupacional, que “se refiere a la propiedad y administración de un negocio que corre por cuenta propia y del que se asumen todos los riesgos”. Por otro se sitúa la acepción conductual de la actividad emprendedora.
Para ésta última, la iniciativa emprendedora no es más que las habilidades que poseen determinadas personas. Cuando esos rasgos de personalidad guían la actividad mercantil de los individuos se asume un rol predominante de emprendedor. Pero medir rasgos discontinuos de la personalidad emprendedora de las poblaciones o actitudes emprendedoras de los individuos en las empresas se antoja imposible para la estadística. Por ello, los estudios empíricos en entrepreneurship han usado la visión ocupacional de la definición de emprendedor.
La perspectiva ocupacional ha llevado a identificar emprendedores con figuras jurídicas mercantiles. Las asociaciones más frecuentes son empresario individual, pequeña empresa y joven empresa. La debilidad de usar la primera de ellas radica en que se vincula actividad emprendedora con trabajo autónomo dejando fuera las pymes, y por tanto circunscribiendo el fenómeno emprendedor al autoempleo. También son conocidos los inconvenientes de la identificación con pyme, puesto que no todas las pequeñas empresas asumen comportamientos emprendedores y no solamente en las empresas de reducida dimensión están los emprendedores. En opinión de Reynolds (2004), para definir emprendimiento las diversas tendencias tienen al menos en común que lo relacionan con la creación de algo nuevo. Lo que nos permite introducir a la joven empresa o empresa recién creada[4] como el tercer y último concepto identificado con emprendimiento a la hora de facilitar su medición. La creación de empresas es para muchos investigadores el foco más adecuado para aproximarse al entrepreneurship[5]. Esta identificación ha triunfado hasta el extremo de aparecer en la mayoría de los discursos institucionales el concepto de emprendedor asociado inexorablemente al adjetivo joven.
Sin duda, la perspectiva ocupacional ayuda a medir la actividad emprendedora, pero eso no debe llevarnos a asumir que el emprendedor es un empresario en pequeña escala. Al contrario, un emprendedor se asocia más con la novedad que con el tamaño. La definición recomendada en este artículo para entender el fenómeno emprendedor es “persona que pone en marcha una idea arriesgada con efectos económicos usando una empresa[6]”.

III.           LOS EFECTOS EN LA ECONOMÍA DE LA ACTIVIDAD EMPRENDEDORA. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS


La abundancia de actuaciones públicas a favor de los emprendedores tiene su causa en las bondades económicas de las nuevas empresas. En primer lugar conoceremos esos efectos, para después recapitular las políticas.
1.    Los efectos en la economía de la actividades emprendedora

Para poner en valor esas externalidades conviene repasar los más importantes autores que han estudiado este campo. Aunque gran parte de la producción es reciente, se pueden distribuir en etapas que abarcan desde principios del siglo XVIII a nuestros días y que se resume en la Tabla 1.



Etapas
Marco temporal
Descripción de la etapa
Autores
Antecedentes
Siglos XVIII y XIX.
Aparición y definición del término
Cantillon
Say
Mill
Inicios
De finales del siglo XIX a la posguerra de la II Guerra Mundial
Los emprendedores como elementos de desarrollo económico

Marshall

Schumpeter

Madurez
Años 80 y 90 del siglo XX
La medición de las consecuencias económicas de la actividad emprendedora
Baumol
Birch
Reynolds
Auge
Del fin de siglo a nuestros días
La economía emprendedora

Jovanovic
Acs
Audretsch
Thurik



Fuente: Ortega Cachón (2012)


i.      Aparición y definición del término emprendedor

Esta primera etapa se inicia con la obra de Cantillon (1755) y abarca desde el siglo XVIII hasta finales del siglo XIX. Los principales economistas que escriben sobre el tema son Cantillon, Say y Mill[7]. Say es quien popularizó el término emprendedor (entrepreneur), aunque es Cantillon quien lo utiliza por primera vez.
En la definición de Cantillon, es empresario quien asume riesgos en su intento de crear riqueza en un entorno de incertidumbre, mientras Say (1840) lo definió como un ser capaz de coordinar y combinar factores de producción. Finalmente Mill (1848) en su libro Principios de Política Económica usa el término emprendedor para referirse a aquella persona que asume tanto el riesgo como la gestión en una empresa.

ii.            Los emprendedores como elementos de desarrollo económico: finales s. XIX a años sesenta.

Es aquí cuando, gracias a la obra de Marshall y Schumpeter, se puede hablar del inicio de un cuerpo sólido de conocimiento en relación con el impacto económico de la acción empresarial.
El trabajo de Marshall (1890) Principles of Economics destaca la actividad del empresario como proveedor de bienes para la sociedad, pero también de innovación y progreso. En su esquema conceptual de la economía de mercado, el empresario desempeña un rol central, es él quien maneja los procesos de producción y distribución coordinando la oferta y la demanda en el mercado y los factores productivos en la empresa. Marshall afirmó que la capacidad organizativa “era el cuarto factor productivo” detrás de la tierra, el capital físico y la mano de obra.
Schumpeter es, sin duda, uno de los autores que más ha enriquecido el entrepreneurship al centrar su análisis en la innovación en lugar de en la gestión, como era habitual hasta la publicación de su obra en 1911 The Theory of Economic Development. El emprendedor, para el autor austriaco, es el factor clave del desarrollo económico, porque en su búsqueda de beneficios introduce cambios e innovaciones que rompen el equilibrio y mueven el flujo circular de la economía hacia un estadio superior. Para Schumpeter el emprendedor no ha de ser necesariamente el empresario, sino que es aquella persona que en la empresa, no acomodándose a la situación establecida, introduce las innovaciones que finalmente a través del proceso que denomina “destrucción creativa”, provoca desarrollo económico.
Pero lo relevante de la obra de Schumpeter no puede ocultar que las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial son un campo baldío para el entrepreneurship. En parte debido a la aparición en la escena económica del auge de las grandes empresas y las multinacionales. Pero también por la divulgación de las tesis de Galbraith (1967) anunciando las excelencias de la gran empresa, la era de la tecnoestructura y la desaparición del empresario, lo que llevó a centrar en la gran empresa la docencia e investigación universitaria.

iii.           Medición de las consecuencias económicas de la actividad emprendedora

Durante la década de los ochenta y los noventa y debido a la situación de estancamiento y alto desempleo, los gobiernos especialmente en los Estados Unidos empiezan a abandonar la estrategia de atracción y fidelización de grandes empresas en sus territorios en favor de la promoción de los emprendedores.
Al mismo tiempo son diversos autores, entre los que pueden destacarse Baumol o el premio Nobel  de economía North, quienes sitúan el marco institucional como fundamental para la actividad empresarial y determinante para que el carácter de la misma sea compatible con el progreso y el crecimiento económico.
Pero quien provoca la explosión de la investigación científica en este terreno es Birch, con la publicación en 1979 de The job generation process. La presentación de este informe en el Congreso de los Estados Unidos en el que se ponía de manifiesto que la mitad de los nuevos puestos de trabajo en ese país fueron creados por nuevas empresas, tuvo un enorme eco. Es a partir de esas reveladoras cifras cuando políticos de todos los colores descubren al empresario y la necesidad de fomentar nuevas empresas. Son muchos los estudios posteriores que siguen esa estela, pero merece la pena destacar el trabajo de Reynolds (1987) por su búsqueda de indicadores que midan la iniciativa emprendedora y sobre todo, porque sin su obra no hubiese podido nacer a finales de los noventa el informe Global Entrepreneurhip Monitor (GEM).

iv.           La economía emprendedora

En la frontera del cambio de siglo se inicia el periodo más prolífico para esta  producción literaria. Los autores destacados son los americanos Audretsch, Acs y el holandés Thurik. Todos ellos basan sus investigaciones en los escritos de Marshall y Schumpeter y desarrollan un cuerpo teórico al respecto de la iniciativa emprendedora como una suerte de cuarto factor productivo que les lleva a hablar de entrepreneurial economy. La base teórica que permite establecer la relación entre entrepreneurship y crecimiento económico es provista por las nuevas teorías de la evolución de la industria de Jovanovic (1982).
Frente a los que sugerían que los emprendedores retardaban la actividad económica (eran menos eficientes y estaban fuera de la actividad innovadora por falta de recursos), Jovanovic sugiere exactamente lo contrario: el emprendimiento estimula y genera crecimiento. La iniciativa emprendedora se convierte, por tanto, en el vehículo por el cual las ideas, en muchas ocasiones, son implementadas (Audretsch, 2002). La explicación que dan a este empoderamiento del entrepreneurship tiene su base en la globalización que ha hecho migrar la ventaja competitiva hacia actividades basadas en el conocimiento. Los cambios tecnológicos han reducido el papel de las economías de escala, aumentado la competencia en los mercados y mejorado la capacitación de los agentes económicos, lo que ha beneficiado a las nuevas empresas.
Estos autores lo resumen así: “la nueva economía es aquella en la que la tecnología y los productos se vuelven obsoletos mucho más rápido que décadas atrás. Está claro que estamos entrando en la era de las jóvenes empresas. El rol que jugarán será mayor que el que nunca antes ha tenido en los últimos setenta años”.
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Para el lector que quiera profundizar sobre la vinculación entre emprendedores y externalidades positivas puede ser útil la Tabla 2 que aglutina, por una parte las principales variables y por otra, los autores que lo han demostrado.



Externalidad
Variable
Autor
Empleo
Nuevos empleos
Birch
Crecimiento
Aumento del PIB
Audrestch
Productividad
Producción / persona / hora
Disney
Innovación
Nueva función de producción
Schumpeter
Cohesión Social
Empresarios de éxito
Kirchhoff

Fuente: Ortega Cachón (2012)

 

2.    Las políticas públicas de apoyo a los emprendedores

La demostración de la positiva relación de la actividad emprendedora con el empleo, el crecimiento, la productividad, la innovación y la cohesión social ha hecho que gobiernos de toda ideología hayan impulsado esta figura con diferentes políticas. Unas veces en el más puro estilo keynesiano con políticas de demanda[8], pero otras muchas también con políticas de oferta[9] como la defensa de la competencia o la reducción de trabas burocráticas e impuestos.
Son ya cien años de estas actuaciones, por ello y para facilitar su conocimiento a los nuevos agentes que se incorporen a este apoyo se han aglutinado en cinco etapas históricas. Además, se sugieren varios programas que pueden considerarse buenas prácticas (Tabla 3).


Tabla 3: Etapas y buenas prácticas de políticas públicas de emprendimiento

Nombre
Étapa
Buena práctica
Leyes Antitrust
Finales s.XIX a años 40
Ley Sherman
Primeras políticas de pymes
Años 50- años 60
SBA
Generalización políticas de pymes
Años 60 - años 70
SBIR
Primeras políticas para emprenedores
Años 90 – crisis 2008
YOZMA
Auge políticas para emprendedores
Crisis 2008 – nuestros días
Startup Chile
Estatuto francés del emprendedor




Fuente: Elaboración propia
a)    Las leyes anti trust en Estados Unidos (desde finales del siglo XIX hasta los años cuarenta)
Las leyes anti trust no estuvieron motivadas únicamente por la preocupación del gobierno federal de evitar comportamientos abusivos de la gran empresa sobre los consumidores, sino también sobre los pequeños negocios. En este sentido, la ley Sherman de 1890, que prohibía la concentración empresarial bajo la forma de trust[10], es considerada la primera norma a favor de los emprendedores
La aparición temprana de este tipo de actuaciones en Estados Unidos no debe extrañar, ya que el espíritu emprendedor puede ser entendido como una extensión de aquel que impulsó a los primeros colonos de la emergente nación. Concibiéndose, bajo la óptica jeffersoniana[11], a los pequeños empresarios como un elemento clave para la consolidación de la clase media y, por ende, del sistema democrático.
A raíz de la Gran Depresión de los años treinta y, posteriormente, del estallido de la Segunda Guerra Mundial, se produce un impulso importante en la actitud del gobierno de Estados Unidos hacia el pequeño tejido productivo. Surgen en este momento las primeras políticas activas[12] de apoyo a la pequeña empresa, cuya implementación será encomendada a agencias públicas de carácter temporal.
b)    Primeras actuaciones permanentes a favor de la pequeña empresa (años cincuenta y sesenta)
Como se ha comentado, estas décadas constituyen la edad de oro de la gran empresa, aparecen y se consolidan buen número de multinacionales a ambos lados del Atlántico. No obstante, impulsada por la creciente preocupación de la clase política por el pequeño empresario ante ese auge, es en esta época cuando nace la política de fomento a la pyme en Estados Unidos, Canadá y Holanda. Muchas de las medidas adoptadas por estos gobiernos se centrarán en la prestación de apoyo financiero a las empresas, siendo paradigmática la actuación de una agencia de Estados Unidos: Small Business Administration[13] (1953). De hecho, en los años 60 esa agencia se convirtió en una de las herramientas de las que se sirvió la nueva administración demócrata para llevar a cabo su política de promoción social entre determinadas minorías, introduciendo para ello medidas encaminadas a favorecer el autoempleo en dichos colectivos.
c)    Generalización y consolidación de las políticas de apoyo a la pyme (años setenta y ochenta)
Hasta las crisis del petróleo de 1973, el paradigma de la gran empresa apenas si se había cuestionado y la defensa de las pymes estaba todavía más ligada a la protección de elementos sociales que a la eficiencia. Sin embargo, a partir de entonces se produce un cambio en esta tendencia, cobrando la pequeña empresa un destacado protagonismo y, por extensión, el emprendedor. Los gobiernos, acuciados por el aumento del paro y la caída de la actividad renuevan su interés en la pyme, tomando en consideración los primeros estudios que acreditan la pérdida de tamaño de las grandes empresas y el abandono de ciertas actividades a favor de las organizaciones más pequeñas, así como las investigaciones sobre el efecto de la pequeña iniciativa en el empleo y la competitividad.
En esta etapa, los instrumentos públicos de promoción empiezan a diversificarse no tratándose ya meramente de facilidades financieras, sino también de servicios de asesoramiento y consultoría, junto a actuaciones de simplificación administrativa y adecuación del marco jurídico. Es también en este periodo cuando surgen las incubadoras empresariales[14] y las agencias de desarrollo económico, tanto a nivel local como regional.
En este periodo tiene lugar un hito en la política pública de estímulo empresarial al crearse en Estados Unidos un nuevo instrumento que facilitaría específicamente el surgimiento de empresas tecnológicas: Small Business Innovation Research Program (SBIR)[15]. Este programa obliga a las principales agencias federales de I+D a destinar una parte de su presupuesto de investigación a la financiación de pequeñas empresas innovadoras. El apoyo financiero cubre, a través de un itinerario compuesto de tres fases, desde la concepción de la idea hasta la comercialización del nuevo producto o servicio. Tuvo un gran éxito en la financiación de proyectos innovadores, estando detrás del surgimiento de empresas como Intel, Apple o Compaq.
d)    Nacimiento de las políticas de apoyo al emprendimiento stricto sensu
En muchos países, también en España, desde finales de los años ochenta, surgen nuevas actuaciones que abordan aspectos distintos de los financieros como la cultura empresarial, la asistencia en la definición del plan de negocio o la puesta a disposición de espacios adecuados, por citar algunos.
Será también a partir de mediados de los noventa cuando la OCDE (1995) y la Unión Europea (Comisión Europea, 1998, 2000) empiecen a reconocer el papel que tienen los emprendedores en el logro de una economía próspera y a estudiar vías para promover la creación de empresas.
Entre las actuaciones públicas introducidas en este periodo, ha de ser mencionado el Programa Yozma (1993) de Israel. Esta iniciativa tenía por objetivo desarrollar un sector del capital riesgo orientado hacia startups de alto componente tecnológico. A tal efecto, la administración destinó cien millones de dólares para la constitución de diez fondos de capital riesgo en los que participarían también inversores privados, ascendiendo su aportación hasta el 60% de la cuantía total. El programa logró atraer a importantes vehículos financieros internacionales, interesados no solo por la posibilidad de invertir en proyectos de gran potencial, sino también por la opción de adquirir, al término de cinco años, la participación pública en los mismos a un precio fijado de antemano. Es de recomendable lectura, para entender Yozma en el contexto de una estrategia nacional, el bestseller escrito por Senor y Singer en 2009 con el título Israel, la historia de una nación startup.
e)    Auge de las políticas de apoyo a emprendedores
La crisis desencadenada en 2007 por las hipotecas subprime extendida a todo el mundo un año después  con la quiebra de Lehman Brothers, marca la última etapa en esta intervención pública. Acuciados por la necesidad de reactivar el empleo y la actividad empresarial sin desequilibrar las cuentas públicas, los gobiernos han visto en la creación de empresas una eficaz estrategia de estímulo.
Por otro lado, la madurez y democratización del acceso a la tecnología han hecho posibles nuevas y eficaces políticas. Se caracterizan por tener en cuenta la movilidad internacional del capital emprendedor, estar dirigidas a proyectos empresariales de fuerte componente innovador y tender puentes de colaboración con el sector privado. Los casos de Estados Unidos (Startup America[16]), Chile (Startup Chile[17]) y España (Rising Startup Spain[18]) son paradigmáticos de esta reinvención de las actuaciones de apoyo a los emprendedores. En el campo de la eliminación de trabas fiscales y administrativas, destaca la Ley del Autoemprendedor de Francia de 2008, la cual ha creado una nueva forma mercantil con un régimen de IVA y de seguridad social específicos para las nuevas empresas.
La Unión Europea, por su parte, también dio un paso importante mediante la aprobación en 2008 y 2011 de una resolución denominada Small Business Act for Europe. En cuanto a España, desde el cambio de coyuntura económica se incrementó notablemente la sensibilidad de la administración pública y la clase política hacia el emprendimiento en su vertiente de fuente de autoempleo y generador de actividad. Fruto de ello, se han multiplicado las iniciativas que se dirigen a los nuevos empresarios, destacándose la Ley de apoyo a los emprendedores del año 2013.
Este crecimiento en todo el mundo del apoyo al emprendimiento por las administraciones llevó a que la economista Mariana Mazzucato escribiese en 2014 el libro El estado emprendedor que combina la perspectiva keynesiana con la schumpeteriana para afirmar que el estado es una de la organizaciones más emprendedoras del mercado y la que asume inversiones de mayor riesgo. 
Hay un fenómeno que por su importancia reciente, rápido crecimiento y caracterización como de ecosistémico ha de ser mencionado expresamente en este apartado. El emprendimiento corporativo, también conocido como intraemprendimiento o incluso innovación abierta, se ha convertido en los últimos cinco años en una de las estrategias más habituales de las grandes empresas. Buscan adoptar el modelo de éxito de innovación de las startups y para ello han empezado a trabajar con ellas y/o convertir a los trabajadores en emprendedores. El estudio que he tenido el honor de coordinar bajo el título  Emprendimiento Corporativo en España (2017) pone de manifiesto que el 86% de las grandes empresas con actividad en España tienen programas de fomento de intraemprendimiento en marcha a partir del año 2014. De hecho, el emprendimiento corporativo ha desbordado lo empresarial y son ya muchas organizaciones públicas en todo el mundo que han empezado a implementar programas de intraemprendimiento como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en Washington o el Ayuntamiento de Madrid con el apoyo de la Fundación COTEC.
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Pero, a pesar de las buenas intenciones, la intervención pública a favor de la creación de empresas puede no funcionar, por razones de índole muy diversa que se resumen en la Tabla 4.


Tabla 4: Causas de las políticas fallidas de apoyo a los emprendedores


Política fallida
Autor

Utilización de los mismos instrumentos para tipos de emprendimiento y/o áreas regionales muy diferentes
Douhan y Henrekson

Los intereses políticos y el corto plazo pesan más en las decisiones relacionadas con la prestación de servicios que los criterios puramente de eficiencia
Urbano y Veciana

Velasco y Saiz

La excesiva complejidad de los trámites para acceder a determinadas prestaciones e instrumentos de apoyo

Landabaso y Mouton

Elección de actuaciones de cuya eficiencia no existe base empírica alguna
Parker

La actuación exclusivamente sobre los determinantes de la demanda de la actividad empresarial sin mejorar las condiciones de los mercados para absorber esta
García Tabuenca

Fuente: Elaboración propia

La falta de rigor técnico a la hora de diseñar las actuaciones; la rigidez del funcionamiento de la administración o el uso de una estrategia indiferenciada para apoyar a los distintos tipos de son algunas de las causas de que fallen estas políticas. Uno de los errores más comunes es impulsar estrategias cortoplacistas, cuando los efectos positivos de estas políticas suelen tardar en manifestarse. Es por esto que, desde este artículo, se recomienda a los policymakers paciencia y tenacidad en este campo. También hay que denunciar la falta de realismo de los gobiernos que tratan de alcanzar en un lapso de tiempo muy reducido las cifras y tipología de nuevas empresas surgidas en Estados Unidos simplemente emulando las políticas de este país, obviando el hecho de que su desarrollo fue el resultado de un proceso que duró décadas y que cada país exige actuaciones propias.
En cualquier caso, buena parte de las críticas a fallidas actuaciones se centran no en la decisión gubernamental de beneficiar a emprendedores o nuevas empresas frente al resto, sino en la forma en que dicha decisión se materializa, lo cual tiene que ver con cuestiones propias de la teoría del Public Choice[19]. Por otra parte, la ineficiencia de estas políticas a menudo no es achacable solamente a la dinámica político-administrativa o a la naturaleza del instrumento concreto elegido, sino a la falta de un enfoque global y coherente en la acción dirigida a los emprendedores.

Cuadro 1. La regla 4E
Se propone una sencilla regla nemotécnica para acertar a la hora de poner en marcha actuaciones de apoyo a los emprendedores. La regla 4E, nos recuerda cuatro conceptos que han de seguirse y que empiezan por la letra e. En primer lugar estudiar en profundidad los estorbos (1E), obstáculos, a la actividad emprendedora y las instituciones que están en su origen o solución. Utilizar el ecosistema emprendedor (2E), todos los agentes públicos o privados que estén en la cadena de valor de la vida de una empresa como aliados en la actuación. La tercera es perseguir no solo la mejora de un colectivo o el corto plazo, sino la consecución a largo plazo de una economía emprendedora (3E) frente a la vieja economía dominada por las grandes empresas y la obsesión por la eficiencia. Por último, evaluar (4E) periódicamente los recursos usados y su retorno para buscar la eficiencia de los recursos públicos.

 CONCLUSIONES  
Los emprendedores han emergido como el motor del desarrollo económico-social y están cambiando radicalmente las economías más avanzadas. En el auge actual de este fenómeno y con una difícil coyuntura, los gobiernos se aferran a la promoción de los emprendedores con la desesperación que lo hace el náufrago al barco hundido. Por ello se hace necesario ganar coherencia y foco en la acción pública en este terreno. Pero no bastará con que las políticas públicas de apoyo sean eficaces, eficientes y sostenibles, sino que tienen que ir en la buena dirección, que para este autor es conseguir una sociedad más emprendedora. La recomendación a los responsables de la promoción económica es que sus actuaciones se inserten en la lógica de la nueva economía donde el conocimiento, junto con la capacidad para emprender, es el nuevo factor de producción.
La nueva economía emprendedora no se conseguirá nunca con actuaciones al nivel de la empresa sino tocando también los aspectos ambientales que incidan en los sustratos individual y macroeconómico. Esta tarea reformista no afecta únicamente a lo público, al contrario, sin la intervención del resto de agentes no podría llevarse a cabo. Y es que solo uniendo fuerzas y coordinando estrategias por parte de gobiernos, empresas, emprendedores e instituciones educativas podrá conseguirse un auténtico capital emprendedor que garantice una economía basada en el conocimiento, que crezca, cree empleo y además sea sostenible.
En este sentido la tarea pendiente en España para conseguir una auténtica economía emprendedora es ingente. Las políticas públicas tienen que seguir profundizando en el cambio de escala, iniciado en los años ochenta en otros países, desde las grandes empresas a los emprendedores. Para ello, son necesarios menos programas públicos de apoyo a emprendedores pero más alineados y coordinados. La política emprendedora en nuestro país no puede ser un elemento retórico y en cambio se necesitan programas integrales, público-privados e insistentes frente a la provisión de servicios concretos o las ayudas coyunturales.
También los empresarios y sus asociaciones han de huir de polémicas absurdas al respecto de minusvalorar el término emprendedor y su reciente auge. Frente a la miope visión de que los emprendedores son aprendices de empresarios merece la pena aprender de los territorios más dinámicos, donde esa figura goza de la mayor consideración social. El análisis que Deusto Business School e ICADE Business School realizaron sobre los programas electorales de los cuatro principales partidos españoles en el año 2016 demostró el consenso político sobre el apoyo al emprendimiento. De hecho, el éxito de la denominación emprendedor frente a otros términos indica en sí mismo una victoria de las tesis que propugnan una legitimación de esa figura. El triunfo de la palabra emprendedor facilita que se rompa con los estereotipos negativos del término empresario. Es el camino para poner en valor su nuevo papel en la actividad económica, frente a la polémica cainita que solo da alas a aquellos que quieren recuperar trasnochados discursos de lucha de clases. Las grandes corporaciones en todo el mundo lo han entendido perfectamente y el emprendimiento corporativo es buena muestra de ello.
Este artículo ha pretendido ofrecer a todos los agentes involucrados un marco teórico, además de buenas prácticas y actuaciones fallidas que, a modo de caja de herramientas, les ayude a entender mejor el emprendimiento, y así elegir las mejores actuaciones para conseguir una economía más emprendedora.
Para finalizar, los responsables de las actuaciones públicas, que sirven a la sociedad en general, son los primeros que han de aplicarse los principios de la economía emprendedora. Si seguimos la definición que Holcombe (2002) hace del político emprendedor como “aquel que está siempre alerta para captar oportunidades que le permitan conseguir la eficiencia en las actuaciones públicas y la consecución de la redistribución de la riqueza”, veremos que ambas figuras no deberían estar tan lejos.
Iñaki Ortega es doctor en economía y profesor universitarios

RESUMEN
Los emprendedores han emergido como el motor de desarrollo de las economías más avanzadas. Los beneficios que provoca su actividad y las sucesivas crisis han llevado a las administraciones -pero también a otras instituciones- a apoyar al colectivo emprendedor durante los últimos cien años.
Este artículo pretende ofrecer a los agentes políticos, administraciones, empresas, instituciones educativas y medios de comunicación, un marco teórico, además de buenas prácticas y actuaciones fallidas que, a modo de caja de herramientas, les ayude a entender mejor el fenómeno y así conseguir una economía y una sociedad más emprendedora.
RELACIÓN DE PALABRAS CLAVE
Ecosistema emprendedor, emprendimiento, emprendimiento corporativo, entrepreneurial economy, entrepreneurship, externalidades, GEM, innovación, intraemprendimiento, nueva economía, policymaker, político emprendedor, políticas públicas, SBA, SBIR, startup y Yozma.
CURRICULUM VITAE DEL AUTOR DEL ARTÍCULO
Iñaki Ortega nació en Bilbao en 1972 es doctor en  economía, profesor de universidad y consultor. Actualmente es el director de Deusto Business School en Madrid además de profesor de la Universidad de Deusto y de la Universidad Internacional de la Rioja -UNIR-. Ha sido director general de Madrid Emprende durante los ocho primeros años de vida de esa agencia pública.
Es habitual articulista en El Mundo, ABC, Expansión y Cinco Días y escribe en medios de comunicación americanos como Forbes y América Economía. Ha dirigido proyectos de investigación para el BID, Microsoft o GEM. Es autor de varios libros entre los que está el primero que se editó en castellano sobre la nueva generación digital, los millennials. Además ha asesorado a gobiernos en España, Guatemala, Paraguay, México o República Dominicana en sus programas de apoyo a emprendedores. Ha trabajado para Ferrovial, Telefónica o Repsol entre otras grandes empresas, en el lanzamiento de sus actuaciones de innovación abierta. Ha dictado conferencias en más de diez países de Europa, América y Asia.  Es emprendedor, inversor, patrono de la Fundación Créate y miembro del consejo editorial de la revista Ethic.
Por todo lo anterior y por su paso por el legislativo como diputado en el Parlamento vasco tiene una visión sistémica que le ha permitido ser considerado uno de los mayores expertos en España en materia de ecosistema emprendedor.
IDEAS FUERZA DEL ARTÍCULO
1.    Los emprendedores son las personas que ponen en marcha una idea arriesgada con efectos económicos usando para ello una empresa.
2.    La actividad emprendedora tiene importantes consecuencias en la economía en términos de empleo, riqueza e innovación, que se han reforzado con la llegada de la nueva economía.
3.    Los gobiernos llevan más de cien años con políticas para los emprendedores, primeramente buscando la equidad y en los últimos tiempos por sus externalidades positivas.
4.    Existen buenas prácticas pero también ejemplos de políticas fallidas por el enfoque cortoplacista, partidista o erróneo de aplicar unas mismas actuaciones en diferentes territorios.
5.    La regla 4E para políticas exitosas. Estudiar los estorbos (1E) que sufren los emprendedores, actuar con el ecosistema (2E), buscar una economía emprendedora (3E) y evaluar (4E)  los programas.
6.    El término emprendedor y la necesidad de su apoyo por parte de las instituciones es un consenso político por encima de las ideologías.
7.    Hay que huir de la identificación de emprendedor con aprendiz de empresario, ya que solo refuerza estereotipos negativos de la actividad mercantil.
8.    La economía emprendedora es aquella que elimina barreras de entrada, busca la igualdad de oportunidades y promueve vocaciones empresariales para conseguir innovaciones que aporten bienestar.
 BIBLIOGRAFIA
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[1] En microeconomía los fallos de mercado son situaciones en las que el mercado no asigna eficientemente los recursos con consecuencias que lesionan el interés público.
[2] Aunque puede encontrarse en castellano el término “emprendimiento” como traducción. En cambio la Real Academia de la Lengua no admite los muy usados “emprendeduría” y “emprendizaje”.
[3] La Real Academia de la Lengua define el adjetivo emprendedor “que emprende con resolución acciones dificultosas o azarosas”. Y el verbo emprender. “(Del lat. in, en, y prendĕre, coger) cometer y comenzar una obra, un negocio, un empeño, especialmente si encierran dificultad o peligro”.
[4] La identificación de startup con nueva empresa no es automática puesto que la primera añade un componente tecnológico y una capacidad de crecer rápido que no tiene porqué tener la segunda.
[5] El Global Entrepreneurship Monitor (GEM) es el informe de medición del emprendimiento más citado que se realiza cada año en más de 100 países y mide la actividad emprendedora usando la definición siguiente “personas entre 18 y 64 años de edad que han iniciado una actividad empresarial en los últimos 42 meses”.
[6] La definición utiliza los conceptos clave de las tres principales escuelas que han estudiado el emprendimiento. Propensión al riesgo (Knight, 1921), innovador (Schumpeter, 1911) y buscador de oportunidades (Kirzner, 1973).
[7] En dicha lista Veciana (1999) no incorpora ni a Adam Smith ni a David Ricardo, porque según afirma,  para ellos no existe la figura del empresario, sino sólo la del capitalista.
[8] Keynes es un economista británico considerado como uno de los más influyentes del siglo XX y padre de la macroeconomía moderna. Su teoría apuesta por el gasto público para alimentar la demanda agregada y conseguir crecimiento económico. De ahí que a las políticas que siguen esa máxima se les denomine como keynesianas y sean consideradas políticas de demanda.
[9] Las políticas económicas de oferta son aquellas que confían en la fuerza del libre mercado y del individuo como agentes económicos y por ello buscan reforzar la oferta agregada dando facilidades a los oferentes, es decir, a los empresarios.
[10] Trust es un cártel o acuerdo entre empresas para limitar la competencia en beneficio propio.
[11] Jefferson fue el tercer presidente de los Estados Unidos de América a principios del siglo XIX y considerado uno de los padres de esa nación por su defensa de la libertad, la democracia y en contra del imperialismo británico.
[12] Las políticas activas de empleo son aquellas que buscan introducir a los parados en el mercado laboral con medidas como la formación. Los subsidios de desempleo en cambio palían los efectos de la falta de empleo y son consideradas políticas pasivas.
[13] www.sba.gov
[14] Una incubadora es una infraestructura que ayuda con diferentes servicios a las nuevas empresas en sus primeros años de vida.
[16] www.startupamericapartnership.org
[18] www.investinspain.org
[19]La teoría de Public Choice también conocida como de la Elección Pública, estudia en el ámbito económico las decisiones de los agentes políticos para desarrollar un marco institucional que refuerce la sociedad civil. Su máximo representante fue el premio Nobel y economista americano Buchanan.